Amnistía: de las musas al teatro
Ya conocemos la proposición de Ley que pretende amnistiar a los responsables de los delitos y las infracciones administrativas y contables cometidos por los secesionistas del procés. Viene precedida de una Exposición de Motivos que afortunadamente se distancia del acuerdo político que le sirve de justificación, y que tanta alarma, con razón, ha suscitado en buena parte de la opinión pública y el mundo del Derecho. Pero dice el refrán (presente, al parecer, en varias lenguas europeas), que el camino del infierno está empedrado de buenas intenciones, lo que se puede traducir al lenguaje jurídico afirmando que la inconstitucionalidad de una Ley puede estar acompañada de Exposiciones de Motivos muy bienintencionadas. Es en sus disposiciones donde el legislador pasa de las musas al teatro, y es ahí donde se dirime la compatibilidad de una Ley con la Constitución.
La proposición de Ley de amnistía (que cuenta con un nombre oficial mucho más bienintencionado) suscita, en mi opinión, al menos tres serias dudas de constitucionalidad. La primera, porque es posible que la amnistía, esta o cualquier otra, no quepa dentro de la Constitución. Es verdad que el texto constitucional menciona sólo los indultos y no la amnistía, pero no que al hacerlo establezca límites que se aplican sólo al Gobierno, que es quien concede los indultos, y no a las Cortes, que es quien podría amnistiar: lo cierto es que es a las Cortes a quien la Constitución prohíbe autorizar indultos generales. Y si la Ley no puede habilitar al Gobierno para que conceda un indulto general parece lógico deducir que, aún menos, podrá conceder por sí misma una amnistía. Que en el proceso constituyente se rechazaran enmiendas para introducir la amnistía en la Constitución reforzaría esta opinión. Si fuera así, el único modo de aprobar una Ley de amnistía en España sería rodearla del consenso político necesario para reformar en este punto la propia Constitución, es decir, el apoyo de 210 diputados y 160 senadores. Una mayoría ciertamente excepcional para una medida que solo puede justificarse constitucionalmente (esto último es precisamente lo único que nadie discute) por su excepcionalidad.
La segunda duda de constitucionalidad la suscitan un conjunto de disposiciones que pueden invadir potestades que la Constitución otorga en exclusiva a los tribunales de justicia. Aunque la proposición de Ley atribuye a estos la competencia para resolver sobre su aplicación, ordena al mismo tiempo asegurar la inmediatez de sus efectos, y ello con independencia de lo que las resoluciones judiciales resuelvan para cada persona a la que se aplique, de que estas resoluciones sean o no recurridas o de que el juez decida plantear una cuestión de inconstitucionalidad. Que la Ley pretenda que las resoluciones judiciales sobre la aplicación de la amnistía impliquen en todo caso tales beneficios inmediatos para los que la soliciten podría suponer una intrusión del Parlamento en la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, que la Constitución atribuye exclusivamente al ejercicio de la función jurisdiccional.
La tercera duda de constitucionalidad es, con toda probabilidad, la que más directamente se intuye, y, desde luego, no es la que debe causar menos inquietud. Se trata de la intensa afectación que la amnistía produce en la igualdad entre todos los ciudadanos. La Constitución considera la igualdad un valor superior del ordenamiento y, como igualdad ante la Ley, uno de los derechos fundamentales que tenemos los españoles. Está claro que la amnistía implicará efectos distintos para los responsables de los mismos delitos o infracciones, según estos se hayan cometido como medio para alcanzar la independencia de Cataluña o no. El acusado de los desórdenes públicos cometidos en una manifestación contra los desahucios, contra la expulsión en caliente de inmigrantes irregulares o contra la ley mordaza, por ejemplo, no será amnistiado, pero el que incendió la calle en la Vía Layetana de Barcelona, sí. ¿Puede la Ley ignorar de ese modo la igualdad entre todos los españoles? Desde hace décadas sabemos que para limitar el derecho a la igualdad sin vulnerar con ello la Constitución hace falta cumplir una serie de requisitos. El primero de ellos es que el trato desigual pretenda una finalidad legítima, así que esta será la primera dura de constitucionalidad que deberá resolver en su momento el Tribunal Constitucional. Si, como afirma la Exposición de Motivos, con ello se consigue que las instituciones catalanas no vuelvan a atentar contra la Constitución como hicieron en 2017, podría llegar a entenderse justificada la finalidad perseguida con la desigualdad de trato; si, por el contrario, los efectos de la amnistía se limitan a asegurar los votos necesarios para investir al presidente del Gobierno, como parecen sugerir algunas manifestaciones vertidas por varios de sus destinatarios (incluso en el mismo Diario de Sesiones del Congreso), muy difícilmente podría considerarse que estemos ante una finalidad constitucionalmente legítima.
Va de suyo que en nuestro régimen parlamentario las decisiones políticas se toman por las Cortes Generales, legítimos representantes del pueblo español, único titular de la soberanía nacional. Pero conviene recordar que la democracia parlamentaria es también deliberativa: la esencia del parlamentarismo no es votar, sino votar después de deliberar en el Parlamento. Se inicia ahora una deliberación parlamentaria que debería contribuir a despejar algunas de las dudas de constitucionalidad que esta proposición de Ley suscita. Esperemos que sea así, y que no haya que lamentar otra vez las nefastas consecuencias de la pulsión por hacer leyes en horas veinticuatro.
Me parece una lección magistral y razonada, sobre la dichosa amnistía y su constitucionalidad.
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